欧盟碳排放交易体系的修订为可持续航空燃料投资树立了全球典范

2005年，欧盟委员会建立了欧盟排放交易体系^①（EU ETS），通过设定各行业每年温室气体（GHG）排放量的限额来实现不同经济体系的减排。今年年初生效的修正案旨在使该计划更好地与欧盟 2050 年的净零排放^②目标保持一致。在航空领域，这些变化为其他希望实施可持续航空燃料 (SAF) 的地区树立了有益的榜样。

电力行业和重工业（“固定源”行业）是首批受到EU ETS体系监管的行业，航空业则于2012年被纳入该体系^③。相较其他行业，航空公司在实现年度排放目标时有更多的灵活性。例如，2013年至2020年期间，82%的航空排放都享有免费排放配额^④。同时，由于航空排放受多重法规的约束，这些配额会被单独管理和拍卖，称为“欧洲航空配额”，并被存放在独立的配额池中进行管理。

此次修订将EU ETS的排放覆盖范围扩展到了航运部门，并建立了一个名为“ETS2^⑤”的新体系，来涵盖建筑、道路以及不受原EU ETS体系监管的小型行业。同时，此次修订提高了年减排率（线性减排因子，LRF）要求，这将使固定源和航空温室气体排放限额逐年缩减。航空排放配额的处理方式也有所改变：免费配额在2024年和2025年分别降至行业总排放量的64%和43%，并自2026年起完全取消免费配额^⑥。这意味着到2026年，航空公司将需要像其他行业一样，通过拍卖购买所有配额。此外，新体系下航空排放覆盖范围也有可能扩大到欧洲经济区（EEA）内部航班之外，欧盟委员会将在2026年对该计划进行评估后再做决定。

更为重要的是，此次EU ETS体系的修订引入了一项“补贴性投资机制”。这一机制为航空公司预留了2000万的排放配额，以补贴使用SAF燃料带来的较高成本。这2000万的配额需要在2024年至2030年期间从上述欧洲航空配额池中提取，根据所使用SAF燃料的不同生产途径，航空公司可以利用这些配额抵消化石煤油（传统航煤）与SAF燃料之间的部分乃至全部成本差异（50%至100%不等）。此外，欧盟委员会亦可以根据实际情况，选择将这一“补贴性投资机制”以及特定预留配额延长至2034年。

目前，能够提供最大减排效益的燃料类型是第二代SAF燃料，而“补贴性投资机制”将有助于缩小这类燃料与化石燃料之间的成本差距。该机制按燃料的排放量提供补贴，优先支持温室气体排放最低的航空燃料。在这一机制下，航空公司可获得高达非生物质可再生燃料（如由可再生电力生产的氢能及合成燃料）与传统航煤之间成本差异95%的补贴。符合《可再生能源指令》定义的先进生物燃料将获得70%的成本差额补贴，而所有其他符合ReFuelEU规定的SAF燃料也将有资格获得50%的成本差额补贴。通过这种方式，欧盟表明了其优先支持使用新兴技术燃料，而非目前已经成熟且广泛商业化技术的立场。

那么，欧盟排放交易体系（EU ETS）的“补贴性投资机制”在未来几年能在多大程度上减少传统航煤与合成燃料之间的成本差异呢^⑦？首先，基于美国能源信息管理局公布的石油价格数据^⑧，我们假设传统航煤将稳定保持在大约每升0.75欧元的价格，同时考虑二氧化碳（当量）的排放交易价为每吨100欧元，传统航煤的隐含碳成本为每升0.25欧元。欧盟预测2025年至 2030年间生产合成燃料的平均成本将达到每升约2.30欧元^⑨。这意味着合成燃料每升有约1.25欧元的成本溢价。

为了将这一成本溢价转换为总成本差距，我们需要考虑航空公司要购买多少合成燃料才能实现ReFuelEU政策下的合成燃料规定^⑩。基于ReFuelEU政策的中期目标，我们假设合成燃料的生产量将从零开始呈指数增长，同时航空公司需要在2030年前保证在其使用的航空燃料中平均掺混至少1.2%的合成燃料（按体积计算）。因此，截至2030年，航空公司必须在其使用的燃料中掺入合计约32亿升的合成燃料，这将累计达到约36亿欧元的总成本差距。

图1展示了不同年份传统航煤和合成燃料之间成本差距的变化情况。如阴影部分所示，由于ReFuelEU政策下的合成航空燃料规定推动了合成燃料的增产，两者之间的成本差距将从2025年的近4亿欧元增长到2030年的8.3亿欧元。另外，目前正在拟议的《能源税收指令（ETD）》修订案计划将传统燃煤的税率提升至0.369欧元/升，图中的蓝色虚线部分显示了这一情况下传统燃煤的成本增加。如果该修订生效，将缩小传统航煤和合成燃料之间成本差距（如红色阴影部分所示）。正在拟议的ETD修订案也将向合成燃料征收0.005欧元/升的法定税率，但我们目前尚未确定这些税收修订何时以及是否会生效^⑪。

图 1. 修订后的EU ETS及拟议ETD下传统航煤与合成燃料之间的年度成本差距

我们估计，截至2030年，在不考虑《能源税收指令（ETD）》的情况下，欧盟传统航煤与合成燃料之间的累计成本差距将达到36亿欧元；若拟议的ETD修订生效，该差距将降至25亿欧元。EU ETS体系配额池中可用的资金约为20亿欧元，在ETD修订生效的情况下，这笔资金理论上足以覆盖传统航煤与合成燃料之间累计成本差距的80%。然而，实际上，EU ETS体系配合资金可能无法完全实现这一预期，因为这些配额可能也会用于其他类型可持续航空燃料的投资，预计其中超过一半的配额可能会被用于抵消其他类型燃料（如高级生物燃料）的成本。

尽管如此，EU ETS体系的修订仍与ReFuelEU中的SAF燃料使用量规定相得益彰，在欧盟建立起了一套持久性机制，实现了将部分碳市场收益反哺投资于超低温室气体排放燃料（合成燃料等SAF燃料）生产的模式，同时有效提高了传统航煤的温室气体排放成本。这一机制不仅为欧盟本身可持续航空的发展提供了有效的支持，也为其他希望通过类似方式缩小传统航煤和可持续航空燃料成本差距的地区提供了重要参考，成为在可持续航空燃料投资领域的全球典范。

阅读英文版：https://theicct.org/revisions-to-the-eu-ets-set-a-global-model-for-saf-investment-apr24/

注释

① https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en

② https://climate.ec.europa.eu/eu-action/european-climate-law_en#:~:text=The%20European%20Climate%20Law%20writes,2030%2C%20compared%20to%201990%20levels

③ https://carbonmarketwatch.org/2023/12/22/faq-the-eu-ets-for-aviation-explained/

④ https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/free-allocation/allocation-aviation-sector_en

⑤ https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets/ets2-buildings-road-transport-and-additional-sectors_en

⑥ https://carbonmarketwatch.org/2023/12/22/faq-the-eu-ets-for-aviation-explained/

⑦ https://theicct.org/publication/the-cost-of-supporting-alternative-jet-fuels-in-the-european-union/

⑧ https://www.eia.gov/outlooks/aeo/data/browser/#/?id=12-AEO2023®ion=0-0&cases=ref2023&start=2021&end=2030&f=A&linechart=ref2023-d020623a.3-12-AEO2023&map=&sid=ref2023-d020623a.31-12-AEO2023&sourcekey=0

⑨ https://theicct.org/publication/fuels-us-eu-cost-ekerosene-mar22/

⑩ https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-29-2023-INIT/en/pdf

⑪ https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/energy-taxation-directive-europes-key-climate-law-stuck-in-a-quagmire/